На фоне принятых 22
мая ГосДумой в третьем чтении огромного количества поправок в обе части НК РФ и
в другие законодательные акты несколько в тени оказался еще один законопроект,
который ГосДума приняла в этот день пока только в первом чтении. Это
законопроект №
688389-6 «О внесении изменений в
Налоговый кодекс Российской Федерации в части совершенствования налогового
администрирования».
В последнее время мы
уже привыкли к тому, что каждый год (да еще и не по одному разу) ГосДума
принимает новые налоговые законы о совершенствовании налогового
администрирования. И это не удивительно, учитывая, что налоговое
администрирование находится в числе приоритетных направлений налоговой политики
государства. Доказательством этому является, например, наличие целого плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование налогового
администрирования», утвержденного распоряжением Правительства РФ от
10.02.2014 № 162-р с последующими изменениями и дополнениями.
Значительная часть
этого плана была реализована в 2014 году, а оставшаяся часть, по всей
видимости, будет воплощена в нынешнем.
Во исполнение
упомянутого плана Правительством РФ и был разработан данный законопроект №
688389-6, который 26.12.2014 был внесен
в ГосДуму, а 22.05.2015 был принят ГосДумой в первом чтении.
Стоит отметить, что
принят он был с большим трудом, за его принятие проголосовало лишь 226 депутатов от их общего количества
(450). И это не удивительно, поскольку по информации с сайта ГосДумы в
содокладе председателя Комитета по бюджету и налогам Андрея Макарова прозвучала
резкая критика в адрес данной
законодательной инициативы Минфина, который, по словам депутата, стремится
«ощипать» налогоплательщика, как гуся. Макаров заверил, что инициативы,
усложняющие жизнь налогоплательщиков, Комитет ко второму чтению не допустит. (Видеозапись и стенограмму выступления А.
Макарова я планирую разместить позже).
До и судя по заключению
думского налогового комитета, ко второму чтению законопроект должен быть
серьезно доработан.
Текст этого
заключения, которое начинается с краткого изложения сути принимаемых поправок,
я прилагаю ниже.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комитета
Государственной Думы по бюджету и налогам на проект федерального закона №
688389-6 «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части
совершенствования налогового администрирования», внесенный Правительством
Российской Федерации (первое чтение)
Рассмотрев указанный
законопроект, Комитет по бюджету и налогам отмечает следующее.
Законопроектом предусматривается:
1) распространение положений статьи 5 Налогового кодекса
Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс) о действии актов
законодательства о налогах и сборах во времени на соответствующие нормативные
правовые акты Правительства Российской Федерации;
2) установление правила о вступлении в силу нормативных
правовых актов об утверждении новых форм (форматов) налоговых деклараций
(расчетов, документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную
стоимость, например, счетов-фактур) или о внесении изменений в действующие
указанные формы (форматы), а также о порядке заполнения указанных форм не ранее
чем по истечении одного месяца со дня официального опубликования этих
нормативных правовых актов;
3) снижение порога перехода на обязательное представление
налоговых деклараций (расчетов) в электронной форме для налогоплательщиков,
среднесписочная численность работников (численность работников - для вновь
созданных организаций) которых превышает 50 человек;
4) возможность представления истребуемых налоговым
органом или направляемых самостоятельно в налоговые органы документов в
электронной форме. При этом, предлагается на проверяемое лицо возложить
обязанность по перечислению представляемых документов в описи с указанием наименования
и индивидуальных признаков каждого документа;
5) определение порядка оформления результатов проведения
дополнительных мероприятий налогового контроля и ознакомления лица, в отношении
которого проводилась налоговая проверка, со всеми материалами налогового
контроля (включая материалы по результатам таких мероприятий), предоставление
права этим лицам представлять в налоговые органы письменные возражения по
материалам дополнительных мероприятий налогового контроля, которые подлежат
рассмотрению до принятия решений по результатам налоговой проверки.
Как следует из
пояснительной записки к законопроекту, целями принятия федерального закона
являются развитие электронного документооборота в отношениях, регулируемых
законодательством о налогах и сборах, создание условий для сокращения времени и
материальных затрат на подготовку и представление налоговой отчетности в
налоговые органы, совершенствование порядка проведения налогового контроля и
рассмотрения материалов по его результатам, обеспечение большей открытости и
объективности принятия решений по результатам налогового контроля, обеспечение
реализации права налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов на
использование льгот по налогам и сборам.
Следует отметить, что
в пояснительной записке к законопроекту необоснованно сделана ссылка на
положения абзаца третьего пункта 3 раздела 1 и пункта 6 раздела II плана
мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование налогового
администрирования», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации
от 10.02.2014 № 162-р (в редакции распоряжений Правительства Российской
Федерации от 02.07.2014 № 1211-р и от 03.12.2014 № 2442-р) (далее - «дорожная
карта»), поскольку мероприятия, предусмотренные указанными положениями дорожной
карты, в настоящем законопроекте не реализуются. Соответственно, норм,
направленных на обеспечение реализации права налогоплательщиков, плательщиков
сборов, налоговых агентов на использование льгот по налогам и сборам, в нем не
усматривается.
Кроме того,
мероприятие, которое предусмотрено абзацем вторым пункта 3 раздела 1 «дорожной
карты» и которое предусматривает обеспечение обязательной публикации в открытом
доступе новых форм и форматов отчетности, представляемой в налоговые органы,
или изменений в действующие формы и форматы отчетности не менее чем за 2 месяца
до даты предполагаемого введения в действие и начала отчетного периода
реализовано в законопроекте в иной форме, устанавливающей, что нормативные
правовые акты об утверждении новых форм (форматов) налоговых деклараций
(расчетов, документов, применяемых при расчетах по налогу на добавленную
стоимость (далее - НДС) или о внесении изменений в действующие формы (форматы),
а также о порядке дополнения указанных форм вступают в силу не ранее чем по
истечении одного месяца со дня их официального опубликования. В связи с этим
обращается внимание на то, действие этой нормы не может быть распространено в
отношении форматов документов, не являющихся налоговыми декларациями
(расчетами) и документами, применяемыми при расчетах по НДС, но право
представления которых налогоплательщиками в налоговые органы в электронной
форме предусмотрено Налоговым кодексом (например, в отношении реестров,
представление которых в электронной форме предусмотрено для целей подтверждения
обоснованности применения налоговой ставки 0 процентов по налогу на добавленную
стоимость за налоговые периоды начиная с 1 октября 2015 года). Также
отмечается, что вопрос целесообразности разработки особого порядка дополнения
указанных форм документов нуждается в дополнительном обсуждении.
Законопроектом
предлагается снижение порога перехода на обязательное представление налоговых
деклараций (расчетов) в электронной форме для налогоплательщиков,
среднесписочная численность работников (численность работников - для вновь созданных
организаций) которых превышает 50 человек. Вступление в силу этой нормы
предлагается по истечении одного месяца со дня официального опубликования
федерального закона. В качестве цели данной законодательной меры в пункте 7
раздела I «дорожной карты» приводится унификация требований по представлению
отчетности во внебюджетные фонды и налоговые органы для организаций,
среднесписочная численность которых составляет более 50 человек.
Следует отметить, что
в настоящее время обязанность по представлению налоговой декларации в
электронной форме по телекоммуникационным каналам связи через оператора
электронного документооборота возложена на налогоплательщиков, среднесписочная
численность которых превышает 100 человек, а также вне зависимости от
численности работников - по представлению налоговой декларации по налогу на
добавленную стоимость налогоплательщиками, применяющими общую систему
налогообложения. Таким образом, налогоплательщики, применяющие специальные
режимы в виде единого налога на вмененный доход и упрощенной системы
налогообложения, по которым отчетным периодом является квартал, и численность
сотрудников которых превысит предлагаемый законопроектом порог, должны будут
уже по итогам 9 месяцев 2015 года (с учетом сроков прохождения законопроекта в
Государственной Думе) представить соответствующие налоговые декларации в
электронной форме. В связи с этим, при подготовке законопроекта ко второму
чтению предлагается дополнительно рассмотреть вопрос о возможности применении
указанной нормы начиная с более позднего отчетного (налогового) периода с целью
обеспечения возможности подготовки указанной категории налогоплательщиков к
переходу на представление налоговых деклараций (расчетов) в электронной форме.
Одновременно следует
учитывать, что, несмотря на то, что целью указанной поправки является
унификация требований по представлению отчетности во внебюджетные фонды и
налоговые органы, предлагаемый законопроектом порог перехода на обязательное
представление налоговых деклараций (расчетов) в электронной форме не
соответствует порогу, установленному с 01.01.2015 в отношении плательщиков
страховых взносов (пункт 10 статьи 15 Федерального закона от 24.07.2009 №
212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд
социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного
медицинского страхования»). Кроме того, эта поправка не учитывает особенности
применяемых технологий приема расчетов по страховым взносам в электронном виде.
Так, например, сдача отчетности в системе ФСС России может осуществляться как
по телекоммуникационным каналам связи через шлюз приема расчетов в сети
«Интернет», так и с использованием внешних носителей (дискета, компакт-диск,
флэш-накопитель USB и т.п.) (приказ ФСС России от 12.02.2010 № 19 «О внедрении
защищенного обмена документами в электронном виде с применением электронной
цифровой подписи для целей обязательного социального страхования»). Таким
образом, представляется, что унификация требований по представлению отчетности
во внебюджетные фонды и налоговые органы должна заключаться не только к
приведению к единому показателю порога численности работников, но и к единым
технологиям приема отчетности.
Законопроектом
предлагаются поправки в статью 93 Налогового кодекса, предусматривающие
возможность представления налогоплательщиками документов по требованию
налогового органа или самостоятельно в электронной форме по утвержденным ФНС
России форматам. Одновременно предусматривается составление налогоплательщиком
в те же сроки, что и для представления истребуемых документов, описи всех
представляемых документов по форме, утверждаемой ФНС России, с указанием
наименования и индивидуальных признаков каждого документа, которая с учетом
предлагаемых законопроектом требований
может составить значительный объем. При этом, подразумевается, что указанная
опись будет составляться также и в случае представления документов в
электронной форме.
Представляется, что
указанная норма вводит для налогоплательщиков дополнительную обязанность,
связанную с осуществлением налогового контроля, и неизбежно приведет к
необоснованному увеличению нагрузки на налогоплательщиков, в то время как в
качестве ожидаемого результата мероприятия, предусмотренного абзацем третьим
пункта 8 раздела II «дорожной карты», заявлено упрощение правил представления
первичной документации.
Следует отметить, что
в предложениях членов Комитета Государственной Думы, направленных на
рассмотрение Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции
в целях актуализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению
устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, отмечено,
что с 2015 года налоговые органы получили дополнительные полномочия по
истребованию документов и информации у налогоплательщиков. Однако, эти
полномочия призваны повысить эффективность мер налогового контроля, а не
создавать дополнительное административное обременение налогоплательщиков. В
связи с этим, процедура истребования документов (информации) в ходе мероприятий
налогового контроля требует корректировки, включая введение возможной системы
фиксации факта исследования налоговыми органами истребованных документов
(информации), в том числе в материалах проверки.
Что касается
необходимости составления описи представляемых налогоплательщиком документов,
то представляется, что указанное предложение может быть поддержано только в том
случае, если указанная опись будет составляться должностными лицами самого
налогового органа, которому эти документы представляются.
Абзацем вторым пункта
9 раздела II «дорожной карты» предусмотрено мероприятие по совершенствованию
механизма ознакомления лица, в отношении которого проводилась налоговая
проверка, со всеми материалами дела, включая материалы дополнительных
мероприятий налогового контроля, а в качестве ожидаемого результата этого
мероприятия заявлено уточнение срока ознакомления налогоплательщика со всеми
материалами проверок, включая материалы дополнительных мероприятий налогового
контроля.
Однако, в качестве
такого мероприятия законопроектом предлагается исключить из пункта 2 статьи 101
Налогового кодекса норму об обязанности налогового органа ознакомить
проверяемое лицо с материалами налоговой проверки в случае подачи им
соответствующего заявления. Обоснование исключения указанной нормы в
пояснительной записке к законопроекту не приводится, однако, представляется,
что отмена указанной нормы ухудшает положение налогоплательщика и ущемляет его
право на защиту своих интересов во взаимоотношениях с налоговыми органами. В связи
с этим, необходимость исключения указанной нормы нуждается в дополнительном
обосновании.
Пунктом 1 статьи 101
Налогового кодекса установлен 10-дневный срок, в течение которого налоговым
органом должно быть принято решение по результатам рассмотрения материалов
налоговой проверки. Указанный срок может быть продлен, но не более чем на один
месяц.
Законопроектом
предлагается исчисление указанного срока продлевать на сроки проведения
дополнительных мероприятий налогового контроля, представления и получения проверяемым
лицом (его представителем) справки по результатам проведения этих мероприятий и
прилагаемых к ней материалов, а также подготовки и представления возражений по
ним в соответствии с пунктами 6 и проектируемым пунктом 61 статьи 101
Налогового кодекса.
При этом не учтено,
что пунктом 6 статьи 101 Налогового кодекса предусмотрена возможность вынесения
решения о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля только по
истечении сроков, установленных пунктом 1 статьи 101 Налогового кодекса, а
корректность формулировки о продлении исчисления срока вызывает сомнение.
Из предлагаемых
законопроектом поправок в статью 101 Налогового кодекса не представляется
возможным сделать однозначный вывод: подразумевается ли проведение
дополнительных мероприятий налогового контроля, оформление их результатов,
ознакомление с ними налогоплательщика, в отношении которого проводилась
налоговая проверка, а также подготовку и представление возражений по ним
осуществлять в срок, установленный пунктом 6 статьи 101 Налогового кодекса
(который не превышает 1 месяц (2 месяца при проверке консолидированной группы
налогоплательщиков), либо предлагается разграничить срок проведения
дополнительных мероприятий налогового контроля (предусмотрев их проведение в
срок, установленный пунктом 6 статьи 101 Налогового кодекса, что будет
фиксироваться в справке о проведенных дополнительных мероприятий налогового
контроля) и срок, в течение которого должны быть осуществлены ознакомление
проверяемого налогоплательщика с материалами дополнительных мероприятий
налогового контроля, подготовка и представление им возражений по этим
материалам.
В том случае, если
законопроектом предполагается разграничение указанных сроков, то, следует
учитывать, что принятие такого решения (с учетом положений пункта 61 статьи 101
Налогового кодекса) приведет к увеличению, как минимум, на 21 день сроков
принятия решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки, по
истечении которых у налогоплательщика, соответственно, возникнет (при
необходимости) возможность обжалования указанного решения.
Поскольку
законопроект направлен на совершенствование налогового администрирования, в том
числе, электронного документооборота между налоговыми органами и
налогоплательщиками, его концепция Комитетом поддерживается. Однако, учитывая,
что в современных условиях особую остроту приобретают вопросы недопущения
ухудшения для налогоплательщиков действующих налоговых условий, в том числе
увеличения издержек участников налоговых отношений, при доработке законопроекта
ко второму чтению предлагается рассмотреть вопрос о возможности исключения из
него норм, ухудшающих положение налогоплательщика.
В связи с изложенным,
Комитет по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять в первом
чтении проект федерального закона № 688389-6 «О внесении изменений в Налоговый
кодекс Российской Федерации в части совершенствования налогового
администрирования».
Председатель Комитета
А.М.Макаров
Комментариев нет:
Отправить комментарий